对市十五届人大五次会议第72号建议的答复函

类　别：B

宝鸡市自然资源和规划局     

宝市自然资函〔2020〕111号                                             签发人：赵磊                  

对市十五届人大五次会议第72号建议的答复函

毛卫锋代表：

您提出的《关于恢复办理地下车库不动产登记的建议》收悉。现答复如下：

近年来，随着城市化进程的不断加快和地下空间开发利用的不断增加，企业和群众对地下车库的需求日益迫切，对住宅小区地下车库权属的争议愈演愈烈，住宅小区地下车库的权属及产权登记问题已经演化成为了群众反映最强烈的民生问题之一。您的《建议》反映了许许多多开发商和业主的心声。但《不动产登记暂行条例》及相关法规明确：不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。登记人员必须依法依规，登记行为必须合法合规，违反者是要被追责，严重的是要追究刑事责任或承担赔偿责任的。所以，不动产登记工作者只能依法依规，按程序办事。

一、地下车库的定义及登记依据。《城市停车规划规范》（ＧＢ/Ｔ51149-2016）明确：停车场按照规划管理方式分为城市公共停车场和建筑物配建停车场。定义：①停车场是指供机动车与非机动车停放的场所及地上、地下构筑物。一般由出入口、停车位、通道和附属设施组成。②城市公共停车场是指位于道路红线以外的独立占地的面向公众服务的停车场和由建筑物代建的不独立占地的面向公众服务的停车场。③建筑物配建停车场是指建筑物依据建筑物配建停车位指标所附设的面向本建筑物使用者和公众服务的供机动车、非机动车停放的停车场。

2016年8月31日住建部、国土资源部联合发文《住房城乡建设部国土资源部关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城〔2016〕193号），对城市公共停车场用地性质、供地政策、土地使用年期、停车场建设与管理、办理停车场产权手续等都作了明确，故城市公共停车场产权登记工作一直进行着。但建筑物配建停车场一直没有明确的产权办理依据，现实中一直沿用《房屋登记办法》，只作首次登记，未作新建地下车库转移登记，就是给用户登记车位（分散登记时，房屋由住建部门登记，登记时没有土地信息，而2016年实施不动产统一登记后，颁发的《不动产权证书》既有建筑物、构筑物的信息，又有土地的权利人、权利类型、权利性质、用途及使用年限等信息，地下车库对应的土地如何登记，没有政策，更无法作明确使用年限的转移登记，这是不动产统一登记后地下车库无法登记的症结）。2018年9月，又因国家计划出台地下车位确权登记政策组织调研，原市国土资源局针对当时情况就请示省国土资源厅，希望对地下车位如何确权登记进行明确指导，省厅明确国家将出台政策。再加上2019年9月6日，住建部以建设部令第168号废止了《房屋登记办法》，故就出现了您《建议》中反映的情况。2018年11月23日自然资源部开始征求意见，下发了《自然资源部关于住宅小区地下车位确权登记发证有关问题的意见（征求意见稿）》。

二、地下车库登记无依据的困惑。随着不动产统一登记工作的推进，地下车库产权归属判断、单独登记还是与地上主体一并登记、是否需要取得地下建设用地使用权、是否补交土地出让金、年限用途如何确定等问题，因缺少法律法规支撑，深深困扰着登记工作人员。

（一）地下车库产权归属不明。《物权法》第74条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”虽然《物权法》对车位、车库的归属做了原则性的规定，但由于小区车位、车库及人防车位的情况复杂，目前对地下停车库（位）的权属界定无统一的法律规定，各方对停车库（位）的权属理解不一致，出现了许多地下车库的纠纷。实际中有三种观点：观点一“配套说”。认为地下车库从功能上属于住宅附属配套部位，应属于全体业主所有。观点二“分摊说”。即确认有争议的部位、设施设备是否属于业主共有，看是否参与了公摊；没有公摊的部位，不能证明属于全体业主所有。而地下车库现实中通常没有被公摊，所以，也成为法院不支持成为全体业主共有的原因。但也有专家认为，单纯用是否参与分摊的标准来衡量权属，不够客观公允，如物业管理用房，法律规定无需分摊但属于全体业主所有的。观点三“成本说”。也即看开发商在开发建设中，是否将争议部位的建设成本分摊到售价中去，如果分摊进去了，显然可以推断权属也同时予以转移了，否则就应当向法院举证证明。大部分业主持此观点，有些法院对此观点也予以采纳。实务中，也有很多法院和学者持反对观点。反对理由主要有三点：一是成本是否分摊，完全是财务问题，不涉及法律问题，不能够混同。二是成本在建设中无法精确区分，对开发商来讲，都是在建设中投入的成本，根本无法区分。“成本说”要求开发商区分出地下车位的建筑成本是否包含在整体建设成本之中。三是《物权法》七十四条本身也是对“成本说”的一种否定。

（二）地下车库不动产单元的划定缺乏明确而统一的标准。不动产统一登记前，土地使用权的权利设定方式分为地上、地表、地下，通过宗地特征码S、B、X来区分，地下建筑物确权则各地办法不一。统一登记制度实施后，房地一体登记和不动产单元概念的引入，使原有登记办法不再适用甚至相互冲突。相对于宗地，房屋幢并不区分地上、地表、地下，地下空间内的幢与地上空间内的幢可能是一个整体，如自带地下车库的商场；也可能毫无关系，如独立建设的地下车位。以地下车库为例，根据《不动产登记暂行条例实施细则》的定义，不动产单元是指“权属界线封闭且具有独立使用价值的空间”，而地下车库内的具体车位一般权属界线并不封闭，难以单独划分不动产单元。对于不动产登记机构来说，地下幢的处置和地下不动产单元的划定缺乏明确而统一的标准，此类业务不仅复杂程度高，而且存在政策空白，很容易埋下隐患。

（三）地下建设用地使用权是否取得不明确。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”《物权法》第11条规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”。所以，取得地下建设用地使用权是地下车库办理不动产登记的前提条件。但因地下空间的利用涉及多个部门的上位法，且有许多政策相悖的规定存在。2019年8月30日陕西省自然资源厅《关于扎实做好自然资源保障稳增长需求服务高质量发展有关工作的通知》（陕自然资发〔2019〕51号）明确“对开发利用地下空间兴建停车场、仓储、商场等项目，土地出让价款可按地面土地使用权价款的20%-30%收缴，对房地产开发类项目配建地下停车场的，其符合规划、超出配建份额的部分，可不计收土地价款”，对配建地下停车场且符合规划的，是否补交土地出让金及地下建筑面积计不计入容积率没有明确，在国有建设用地使用权出让合同中对地下空间也未作出规定，存在“无章可依”的现象。

三、地下车库登记政策形成的推进情况。实施不动产统一登记制度后，我市就着手进行地下空间确权登记的调研，借鉴江苏、重庆等城市地下车库确权登记经验，酝酿出台“我市住宅小区地下车位不动产登记办法”，已多次组织研讨，并初步拟制了讨论稿，正赶上原国土资源部组织这方面调研，为防止我市地下车库（位）登记办法与国土资源部意见冲突，我市单独出台住宅小区地下车位不动产登记办法的想法就暂时搁置了，同时暂停了对地下车库的登记。2018年11月23日和2019年6月6日先后下发了《自然资源部关于住宅小区地下车位确权登记发证有关问题的意见（征求意见稿）》，在全国自然资源系统内部征求意见，2019年10月8日又向全国公开征求意见。按照自然资源部2019年工作安排，2019年年内出台住宅小区地下车位不动产登记政策，但受新冠疫情和其他因素影响，至今国家未出台住宅小区地下车位不动产登记相关政策，故出现一直再等政策，直到现在。

四、国家征求意见的地下车位不动产登记相关政策。2019年10月8日自然资源部在全国公开征求意见的《自然资源部关于城镇住宅小区地下车位（库）确权登记若干问题的意见》摘要：①地下车位土地用途、使用期限，依据国有建设用地出让合同、划拨决定书等认定。多用途国有建设用地范围内配建地下车位，与地上建筑物配建比例明确且按用途在空间上能够明确区分的，其土地用途、使用期限按对应地上建筑物的土地用途和使用期限认定；在空间上不能够明确区分的，按地上建筑物使用期限最长土地的用途和使用期限认定。②配建地下车位原则上以“个”划分定着物单元，每个定着物单元与所在国有建设用地宗地设为一个不动产登记单元。单建地下车位原则上作为一个定着物单元，与其占用的国有建设用地宗地设定为一个不动产登记单元。③申请配建地下车位首次登记的，原则上与地上建筑物一并申请。单独申请配建地下车位首次登记的，应提交配建地下车位符合规划和竣工验收材料、调查或测绘报告、税费缴纳凭证等材料。配建地下车位用于转让的，还应提供确认地下车位转让后属于权利人专有和共有部分的面积，以及确认车位划分、编号等材料。配建地下车位转让的，应遵守有关地下车位转让的政策规定。配建地下车位和地上建筑物一并转让的，可一并申请办理转移登记。④申请单建地下车位首次登记的，应一并办理国有建设用地使用权及地下车位所有权登记。单建地下车位符合国土空间规划但未办理地下空间用地手续的，可按照本意见办理地下车位登记。⑤地上建筑物所有权已办理转移登记，其所有权人因购买等实际使用配建地下车位，该地下车位已办理首次登记的，由转让双方持购买合同、税费缴纳凭证申请办理地下车位转移登记；该地下车位未办理首次登记的，由开发建设单位提供配建地下车位符合规划和竣工验收材料、调查或测绘报告等，配合购买人办理地下车位登记。⑥对经依法批准，将原有地下空间改建、扩建、改用为地下车位申请登记的，还应提供改建、扩建、改用后的建设工程符合规划和竣工验收等材料。⑦登记机构已获取地下车位符合规划和竣工验收材料、调查或测绘报告等材料的，不得要求申请人重复提交。⑧本意见实施前，经依法批准建设，符合相关规划许可条件、建设标准，不计算容积率、不计土地出让价款的配建地下车位，可按本意见相关要求办理不动产登记。

以上征求的8点意见比较全面具体，一旦成规，将加速推进住宅小区地下车库不动产登记工作，能切实维护好企业和群众依法取得的地下车库权益。待公布执行后，我市将严格执行，认真组织地下车库登记，确保地下车库权利人权益得到有效保护。

再次感谢您对自然资源和规划工作的关心和支持。希望在今后的工作中，继续关注自然资源和规划工作的进展，理解和支持我局的工作。

宝鸡市自然资源和规划局

                                 2020年8月12日

（联系人：何金龙，电话：0917-3262738）

抄送：市人大常委会人事代表选举工作委员会、市政府督查室。

附件3

代表建议答复函征求意见表

注：此表与答复函同时送代表；代表签字后由承办单位送市政府督查室，不填写视为满意。